Запрещение дискриминации в рамках Европейской

Практика применения статьи 18 Европейской конвенции о защите прав человека

РАПСИ продолжает серию публикаций о статье 18 Европейской конвенции о правах человека (Конвенции). В предыдущем материале мы рассказали об особенностях толкования и интерпретации статьи, отметив ее несамостоятельность: статья 18 наряду со статьей 14 (Запрещение дискриминации) применяется исключительно в совокупности с другими статьями Конвенции.

Смысл данной статьи заключается в том, что наложение государствами ограничений на права человека, перечисленные в Конвенции, идентифицируется как ее нарушение в случае, если таковое происходит по причинам, отличным от формально обозначенных и позволенных в рамках Конвенции. Иначе говоря, не предусматривается какого-либо неотъемлемого или подразумеваемого ограничения на гарантированные права. Любое ограничение должно быть явно выражено и иметь четко сформулированную цель.

Применение

Как уже было отмечено выше, статья 18 применяется исключительно в сочетании с какой-либо иной статьей Конвенции, даже при условии, что сама она может не быть нарушена, как это разъясняется в решении Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) по делу «Гусинский против России»:

«Суд напоминает, что статья 18 Конвенции не имеет автономного значения. Она может применяться только в сочетании с другими статьями Конвенции. Однако возможно нарушение статьи 18 в сочетании с другой статьей при отсутствии нарушения последней как таковой. Из формулировки статьи 18 также следует, что ее нарушение может возникнуть только в тех случаях, когда соответствующие права или свободы подпадают под ограничения, разрешенные Конвенцией». (Gusinskiy v Russia (70276/01) [2004] ECHR).

Положения статьи 18 нацелены на скрытые мотивы ограничения прав человека. Наиболее часто указания на данную статью Конвенции приводятся в жалобах, в которых заявители утверждают о попытках государства ограничить возможность лица на участие в политической деятельности. Как правило, статья 18 применяется в следующих четырех ситуациях:

• В случае если в статью Конвенции включена оговорка об ограничениях, которая специально квалифицирует право;

• В случае если статьи Конвенции недвусмысленно исключают какие-либо области или лиц из гарантий защиты;

• Наличия общих ограничений в составе определенных статей (например, статьи 15 (Отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях), 16 (Ограничение на политическую деятельность иностранцев) и 17 (Запрещение злоупотреблений правами)). Данное положение не распространяется на статьи, содержащие неотчуждаемые, фундаментальные права;

• А также в случае неотъемлемых ограничений, которые могут содержаться в правоприменительной (судебной) практике.

Бремя доказательств о наличии нарушения статьи 18 возлагается на заявителя, который должен доказать злоупотребление полномочиями со стороны государства, либо нарушение принципа добросовестности. Доказывание такого нарушения достаточно тяжело, поскольку существует презумпция отсутствия злоупотребления властными полномочиями, о чем свидетельствует и статистика слушаний ЕСПЧ. Так, хотя нарушения статьи 18 разбирались в более чем 200 делах, ЕСПЧ только в 5 случаях признал ее нарушение.

Суд однозначно определил пределы толкования статьи 18 как требующей бесспорных доказательств того, что государство-ответчик допустило нарушения положений Конвенции. Кроме того, ЕСПЧ предпочитает больше полагаться не на статью 18, а на другие статьи Конвенции, указываемые в заявлениях, а также руководствоваться широкой интерпретацией интересов, перечисленных в Конвенции и применением концепции «свободы усмотрения», или широты дискреционных полномочий.

ЕСПЧ неоднократно подчеркивал, что предпочитает рассматривать предполагаемые нарушения статьи 18, абстрагируясь от «общего контекста утверждений о политически мотивированных преследованиях», поскольку имеет возможность обнаружения других специфических обстоятельства, на основе которых мог быть сделан вывод о нарушении этой статьи Конвенции. Основываясь на тезисе о том, что политические процессы фундаментальным образом отличаются от процессов судебного разбирательства, суд, даже принимая во внимание предположения о наличии политической подоплеки в том или ином деле, отмечал, что обязан основывать свои решения на «доказательствах в правовом смысле» и собственных оценках фактов (см., например, (Mammadov v. Azerbaijan (15172/13) (2014).

Установление нарушения статьи 18 не приводит прямо к каким-либо специфическим последствиям, хотя, как и в случае любого нарушения Конвенции, ее статья 46 требует от государства-нарушителя принятия мер по исполнению постановлений ЕСПЧ, в частности, по возмещению вреда, вызванного установленным судом нарушения прав заявителя.

Как уже было указано выше, ЕСПЧ определил наличие нарушения прав заявителей по статье 18 Конвенции лишь в отношении пяти заявителей, а именно Владимира Гусинского (Россия), Юрия Луценко и Юлии Тимошенко (Украина), Михаила Чеботари (Молдова), и Ильгара Мамедова (Азербайджан).

Среди жалоб, в которых ЕСПЧ не усмотрел нарушения статьи 18 Конвенции, можно выделить дело «Ходорковский и Лебедев против России» (Khodorkovskiy and Lebedev v Russia (11082/06) и (13772/05) [2013] ECHR) в котором заявитель настаивал на политической мотивации уголовного преследования в нарушение статьи 18. Кроме того, Ходорковский утверждал, что были нарушены его права, гарантированные статьями 3 (Запрещение пыток) и 5 (Право на свободу и личную неприкосновенность) Конвенции. Суд нашел два нарушения статьи 3 (условия содержания в суде и местах предварительного заключения), одно нарушение статьи 5(1)b, произошедшее при задержании заявителя полицией, одно нарушение статьи 5(3) (продолжительность срока предварительного заключения), а также четыре процедурных нарушения (статья 5(4)).

Несмотря на осуждение действий российских властей со стороны ЕСПЧ и признания нарушений прав человека в отношении Ходорковского, ЕСПЧ не нашел неоспоримых доказательств нарушения властями статьи 18 по политическим мотивам.

«Европейский Суд напоминает свое основополагающее указание в Постановлении по делу Ходорковского N 1, § 255, о том, что вся структура Конвенции основана на общем предположении о том, что публичные власти в государствах-участниках действуют добросовестно. Это предположение опровержимо теоретически, но с трудом преодолевается на практике: заявитель, утверждающий, что его права и свободы ограничены по ненадлежащим мотивам, должен убедительно доказать, что реальная цель властей расходилась с провозглашенной (или той, которая может быть разумно выведена из контекста). Европейский Суд должен применить весьма требовательный стандарт доказывания к этим утверждениям». (Khodorkovskiy and Lebedev v Russia (11082/06) and (13772/05) [2013] ECHR, 899)

В большинстве случаев ЕСПЧ устанавливал отсутствие необходимости отдельного рассмотрения вопросов, возникающих в связи со статьей 18. Как правило, основываясь на судебной практике, к такому решению ЕСПЧ приходит в следующих четырех ситуациях:

• Суд не находит нарушений других статей Конвенции, что приводит к установлению несостоятельности аргумента о нарушении статьи 18;

• Суд выявляет нарушение прав по другой статье Конвенции, что приводит к отсутствию необходимости отдельного разбирательства в отношении нарушения статьи 18, поскольку соображения о злоупотреблении властными полномочиями «абсорбируются» начальной оценкой;

• Суд устанавливает законность цели применения ограничительных мер в соответствии с оговоркой об ограничении какого-либо права, о нарушении которого заявляется в деле, что приводит к отсутствию необходимости дальнейших разбирательств;

• Суд устанавливает неправомерность целей применения ограничительных мер в соответствии с оговоркой об ограничении какого-либо права, о нарушении которого заявляется в деле, что приводит к отсутствию необходимости дальнейших разбирательств.

Запрет дискриминации по признаку пола в трудовых отношениях в странах Европейского Союза

Проблемы дискриминации в трудовых отношениях по признаку пола являются весьма актуальными как в России, так и за рубежом.

Принцип запрета дискриминации относится к числу важнейших в трудовом праве стран Европейского Союза (ЕС) и прежде всего следует из общеправового принципа равенства возможностей и запрета дискриминации. Упомянутый принцип находит свое текстуальное закрепление прежде всего в международно-правовых актах — Всеобщей Декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (принят ООН в 1966 году), ряде Конвенций Международной Организации Труда (МОТ). Так, запрещение дискриминации (в том числе и в процессе проведения переговоров при приеме на работу, предваряющих заключение трудового договора) содержится в Конвенции МОТ ¦ 111 «О дискриминации в области труда и занятий» (принята в 1958 году). При этом под дискриминацией понимается «всякое различие, недопущение или предпочтение, проводимое по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, иностранного или социального происхождения, приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей или обращения в области труда и занятий».

Поскольку правовое регулирование трудовых отношений в странах ЕС представлено также и документами, принимаемыми на уровне Европейского Союза, то применительно к закреплению принципа запрета дискриминации необходимо также упомянуть Директивы ЕС 1975 года ¦75/117 и 1976 года ¦76/207 .

Запрет дискриминации в трудовых отношениях следует также из статьи 1 Европейской социальной хартии , который призван «обеспечить, чтобы принцип недискриминации между мужчинами и женщинами был не только отражен в действующем законодательстве каждой Договаривающейся Стороны, но и применялся на практике». Пункт 2 статьи 1 требует также, чтобы Стороны позаботились о том, чтобы дискриминационные положения коллективных договоров не имели силы и чтобы в случае дискриминации, противоречащей пункту 2 статьи 1, применялись «эффективные санкции и меры правовой защиты» 2 .

Обращаясь к характеристике национального законодательства стран ЕС, можно обнаружить, что запрет дискриминации содержится в Конституциях, в основополагающих актах о труде (таких, как Трудовой кодекс — ТК). Так, например, Трудовой кодекс Франции закрепляет требование, в соответствии с которым внутренние документы работодателя (локальные нормативные акты о труде) не могут включать какие-либо дискриминационные положения; в противном случае работодатель может быть привлечен к ответственности (выплата компенсации). В некоторых государствах приняты нормативные правовые акты, непосредственно посвященные вопросам запрета дискриминации (например, Закон о равенстве мужчин и женщин Швейцарии , который конкретизирует сам принцип равенства возможностей).

Анализируя соответствующие нормативные положения, можно обнаружить следующие основные подходы к понятию дискриминации, а также обеспечению равенства возможностей для мужчин и женщин в трудовых отношениях.

1. Общее понимание принципа равенства раскрывается через тезис, согласно которому находящиеся в равном положении работники должны приобретать одинаковый объем прав и обязанностей. Причем не только в сфере трудового законодательства, но и в сфере социального обеспечения.

Первоначально принцип равенства в трудовых отношениях независимо от половой принадлежности рассматривался в контексте равенства в оплате за труд равной ценности. При этом закрепление последнего имело прежде всего экономическое значение. Однако впоследствии судебная практика признает, что право на равное обращение является одним из основных прав человека, одновременно отмечая социальное значение и рассматриваемого принципа.

2. По общему правилу, гарантии недискриминации в трудовых отношениях состоят, с одной стороны, в закреплении запрета дискриминации (в том числе и по признаку пола), с другой, — в разработке и правовой регламентации мер, направленных на достижение фактического равенства в трудовых отношениях.

Как уже отмечалось выше, законодательное запрещение дискриминации — общее начало для правовых систем стран ЕС. Исключение составляют такие виды деятельности, специфика которых допускает требование об их осуществлении лицом определенного пола (специальные требования к выполняемой работе).

На практике можно обнаружить как прямое проявление дискриминации, так и косвенное. Прямая дискриминация означает ограничение равенства возможностей, которое базируется на таких причинах, как, возраст, пол и т.п. (то есть по так называемым дискриминационным основаниям).

Так, Закон о равенстве мужчин и женщин Швейцарии , запрещает проявление какой-либо дискриминации как на стадии заключения трудового договора, так и в сфере определения условий труда, распределения трудовых обязанностей, размера зарплаты. Данный закон также устанавливает ответственность за проявление дискриминации: наряду с необходимостью для работодателя прекратить какие-либо дискриминационные действия устанавливается компенсация в размере трех заработных плат соответствующего работника, иногда до 6 месяцев.

Косвенная дискриминация может проявляться, например, применительно к правовому регулированию труда на условиях неполного рабочего времени или иных форм частичной занятости. Учитывая статистические данные о том, что в такие формы занятости преимущественно вовлечены женщины (например, в Германии ), можно рассматривать как проявление косвенной дискриминации установление различий в правовом статусе работающих на условиях полного и неполного рабочего времени. Так, Федеральный Трудовой Суд Германии определил, что исключение работников, занятых на условиях неполного рабочего времени, из сферы охвата пенсионным страхованием, которое характерно для всех работающих по трудовому договору на условиях полного рабочего времени, может также рассматриваться как косвенная дискриминация.

Принимая во внимание все большее распространение таких форм занятости и в России, можно задуматься и о целесообразности заимствовании зарубежного опыта в этой сфере.

Примечательно, что Международная Организация Труда в своих исследованиях рассматривает распространение атипичных форм занятости (к числу которых относится и работа на условиях неполного рабочего времени) как вполне объяснимое явление, обусловленное совершенствованием информационных технологий и глобализацией экономики 3 . При этом МОТ уже обращалась к этой проблеме в своих документах. Так, в 1994 году была принята Конвенция МОТ ¦175 «О работе на условиях неполного рабочего времени» . В соответствии со ст .4 упомянутой конвенции государства обязаны принимать все меры для обеспечения того, чтобы работающие на условиях неполного рабочего времени пользовались такой же защитой, как и находящиеся в сравнимой ситуации занятые полное рабочее время.

Для достижения фактического равенства в трудовых отношениях предусматривается осуществление мер, направленных на содействие в обеспечении равенства возможностей («affirmative actions»). Директива ЕС о равном обращении допускает введение квотирования рабочих мест для женщин (минимальное представительство женщин в определенных сферах, а также создание наиболее благоприятных условий для доступа женщин на руководящие посты в обществе).

В Германии , например, по крайней мере 16 правовых актов содержат меры, направленные на содействие занятости женщин, их обучения, а также обеспечения представительства женщин в соответствующих организация.

3. К числу наиболее обсуждаемых проблем, возникающих в практике применения законодательства о запрете дискриминации, относят проблемы, связанные с отграничением дискриминации и дифференциации в правовом регулировании труда. Что считать проявлением дискриминации? И существуют ли ситуации, когда предпочтения по признаку пола являются оправданными? Каким образом разграничивать дискриминацию (как нарушение принципа равенства и прав человека) и дифференциацию (как свойственный трудовому праву способ регулирования отношений, необходимый для создания гарантий той же самой недискриминации). Тезис «Все люди разные!» нередко произносится как аргумент и в пользу существования различий в правовом регулировании труда мужчин и женщин, которое прежде всего обосновывается их разными социальными ролями.

В этой связи возникает следующий вопрос: существуют ли случаи, когда предъявление требования выполнения конкретной работы лицом определенного пола является оправданным? На конгрессе в Стокгольме были систематизированы такие случаи. Так, было признано, что установление требований выполнения работы лицом определенного пола допустимо в следующих ситуациях:

• в некоторых сферах искусства (так, например, мужчина не может выступать в качестве модели для скульптора, если перед последним поставлена задача вылепить Еву);
• в зависимости от культурных или религиозных особенностей (в некоторых государствах женщины исключены из сферы государственной службы или бизнеса в силу религиозной специфики);
• когда такие требования объясняются интересами третьих лиц (не только работодателя и работника). Так, например, в исправительно-трудовых учреждениях, тюрьмах, когда работник должен быть одного пола с лицом, которое подвергается личному досмотру;
• в целях гарантий соблюдения прав на защиту чести и достоинства, частной жизни . Приводился пример судебного решения, которое признало проявлением дискриминации тот факт, что существование единственного служащего тюрьмы (мужчины), ответственного в том числе и за осмотр заключенных, является проявление дискриминации в отношении заключенных женщин;
• в интересах безопасности самих женщин — ограничение применения женского труда на подземных работах, ночного труда и т.д.. Нужно отметить, что одной из тенденций законодательства ЕС является постепенное сокращение таких работ, где запрещается или ограничивается применение труда женщин. В ряде стран ( Германия — запрет привлекать женщин на ночные работы) такие запреты рассматриваются как нарушение принципа равенства возможностей и, как следствие, Конституции;
• установление гарантий повышенной защиты для беременных женщин и женщин, воспитывающих детей (как правило, это проявляется в возможности перевода таких женщине на более легкие работы, а также запрета увольнения в период беременности и до окончания отпуска по уходу за ребенком).

В заключение хотелось бы отметить, что новый ТК России создает больше возможностей для защиты работников от проявления дискриминации. Известно, что проявлением дискриминации будет считаться также установление преимуществ и предпочтений в зависимости от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Вместе с тем не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите (ч. 2 ст. 3. ТК). Новый ТК закрепляет право лиц, которые считают, что они подверглись дискриминации в сфере труда, на обращение в органы федеральной инспекции труда и (или) в суд с заявлением о восстановлении нарушенных прав, возмещении материального вреда и компенсации морального вреда (ч. 3 ст. 3 ТК). По-прежнему существуют ситуации, когда работодатель обязан отказать в заключении трудового договора. В целях обеспечения дополнительных гарантий охраны труда отдельных категорий работников (ст. 224 ТК) в случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами, работодатель обязан соблюдать установленные ограничения на привлечение к выполнению тяжелых работ и работ с вредными условиями труда. Таким образом, следует признать, что российское законодательство в целом отражает существующие в странах Европейского Союза подходы к правовому регулированию запрета дискриминации по признаку пола.

3.1. Запрет дискриминации

Общая норма, направленная на предотвращение дискриминации, была закреплена в Международном Пакте о гражданских и политических правах 1966 г. Согласно и. 1 ст. 2 Пакта государства обязуются уважать и обеспечивать права, признаваемые в Пакте, «без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства».

Специальный запрет отдельных видов дискриминации и меры, которые государства в связи с этим должны предпринимать были закреплены в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. (До этого, в 1963 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Декларация с таким же названием161, значение которой снизилось в связи с принятием Конвенции), в Декларации ЮНЕСКО о расе и расовых предрассудках 1978 г. и в Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений 1981 г162. Принятие отдельных документов по вопросам расовой и религиозной дискриминации было вызвано нежеланием арабских государств затрагивать вопросы антисемитизма и позицией социалистических государств, не считавших религиозную дискриминацию важной проблемой229.

Были также приняты документы, направленные на борьбу с дискриминацией в отдельных областях. К ним относятся Конвенция МОТ№ 111 о дискриминации в области труда и занятий 1958 г.

3.1.1. Защита от расизма и расовой (в том числе этнической) дискриминации

В 1963 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, а в 1965 г. была принята Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. Конвенция 1965 г. состоит из преамбулы и 25 статей. Конвенция разделена на три части. В первой части дается определение расовой дискриминации и перечисляются обязанности государств-участников Конвенции. Вторая часть устанавливает меры имнлементации. В третьей части содержатся заключительные положения.

Ст. 1 определила расовую дискриминацию как «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах нрав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни». Таким образом, Конвенция в понятие расовой дискриминации включает и этническую дискриминацию.

Конвенция (ст. 4) обязывает государства принять следующие меры: ?

объявить преступлением распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти, подстрекательство к расовой дискриминации, акты насилия против лиц другого цвета кожи или этнического происхождения, а также предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая се финансирование; ?

объявить противозаконными организации и пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и признать

участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым ио закону;

? не разрешать национальным или местным органам государственной власти или государственным учреждениям поощрять расовую дискриминацию или подстрекать к ней.

Конвенция также содержит перечень прав, в основном соответствующий правам, перечисленным в Пактах о правах человека 1966 г., в отношении которых государства должны в особенности обеспечить равноправие.

На основании части II Конвенции был создай Комитет по ликвидации расовой дискриминации. Комитет начал работу в 1969 г. Система имплементации положений Конвенции состоит из трех частей: 1) представление государствами Генеральному секретарю ООН для рассмотрения Комитетом докладов о мерах, с помощью которых проводятся в жизнь положения Конвенции; 2) рассмотрение Комитетом споров между государствами относительно выполнения положений Конвенции; 3) рассмотрение Комитетом сообщений от отдельных лиц или групп лиц, если государство-участник сделало заявление о том, что оно признает такую компетенцию Комитета.

Деятельность Комитета оказалась достаточно эффективной. Н. Лсрнср отмечает, что, внимательно изучая доклады отдельных государств, получая информацию о том, как они выполняют свои обязательства, вытекающие из положений Конвенции и, побуждая их к принятию соответствующих мер, как в целом, так и привлекая их внимание к отдельным аспектам, Комитет оказался действенным средством, обеспечившим принятие государствами нового законодательства по вопросам расовой дискриминации или внесению необходимых изменений в действовавшее163.

Европейское антидискриминационное право на примерах его применения

Таллинский центр по правам человека (ЦИПЧ) рассказал на основе конкретных примеров, как можно отстоять в ЕСПЧ свое право на недискриминацию.

Мы уже рассказывали в наших публикациях «Дискриминация, различие – в чем разница для ЕСПЧ?» и «Право на недискриминацию – важнейшая составляющая равенства в международном праве?» о том, каким образом европейское и международное право запрещает какую-либо дискриминацию. Однако, не лишне еще раз обратить внимание на некоторые нюансы в подобных запретах.

В качестве примера обратимся к антидискриминационному законодательству Европейского союза. Изначально в ЕС антидискриминационные нормы в соответствующих директивах принимались для урегулирования конкретных проблем в сфере труда. Лишь впоследствии, так как в жизни все взаимосвязано, соответствующие нормы начали распространяться и на другие ее сферы: вносились поправки в уже существующие и принимались новые конкретизирующие директивы.

• Оправданы ли ограничения в правах человека борьбой с COVID-19 >>

А вот в Европейской конвенции о защите прав и свобод (далее – ЕКПЧ или Конвенция), принятой задолго до формирования Евросоюза в 1950 году, есть запрещающая дискриминацию статья 14, в которой дается широкая трактовка подпадающих под защиту от дискриминации прав. Это относится и ко всем правам, перечисленным в Конвенции. Более того, Дополнительный протокол №12 к Конвенции (далее по тексту – Протокол) еще больше расширяет сферу прав в тех случаях, когда национальное законодательство «забыло» о них указать.

Таким образом, возможность обращения за восстановлением нарушенных прав в результате дискриминации достаточно широка, благодаря этим документам, но здесь есть важный нюанс.

Можно ли просто пожаловаться в ЕСПЧ на дискриминацию?

Как мы уже писали в предыдущих наших публикациях, всякий раз Европейский суд по правам человека (далее по тексту – ЕСПЧ, или Европейский суд) рассматривает предполагаемое нарушение статьи 14 Конвенции только в совокупности с конкретной статьей. Выражаясь юридически, в совокупности с материальными правами, гарантированными другими статьями Конвенции.

С другой стороны, если ЕСПЧ находит нарушение какой-то статьи Конвенции по существу, то он, скорее всего, этим указанием и ограничится. Может даже поднять вопрос о некоей компенсации пострадавшим. Но в целом для процедуры ЕСПЧ нет необходимости трактовать такое нарушение как дискриминацию, поэтому чрезвычайно мало вероятно, что он этот случай и будет рассматривать в свете дискриминации.

• Право на недискриминацию – важнейшая составляющая равенства в международном праве >>

Именно поэтому решений, в которых имеется ссылка на дискриминацию по смыслу ст. 14 в ЕСПЧ не так много в последнее время. Даже в тех случаях, когда дискриминационные сюжеты толкуются судом достаточно широко.

Имеются в виду следующие важные постановления ЕСПЧ:

• во-первых, разъяснение ЕСПЧ по статье 14, когда зафиксированные в жалобах нарушения могут рассматриваться в совокупности с материальным правом, хотя конкретного нарушения самого права даже не было зафиксировано;
• во-вторых, ЕСПЧ в своем постановлении разъяснил, что сфера действия Конвенции распространяется за пределы конкретных формулировок гарантированных другими статьями прав: будет достаточным, если факты дела касаются вопросов, в целом отраженных в Конвенции.

Как это работает?

Приведем два примера решений ЕСПЧ.

В деле «Сидабрас и Дзяутас против Литвы» заявители жаловались на нарушение государством их права на уважение частной жизни в контексте права на работу.

Европейская Конвенция не гарантирует этого права как такового. Но литовским государством на законодательном уровне были закреплены ограничения на прием на работу бывших сотрудников КГБ: запрет на доступ к государственной службе и отдельным видам трудовой деятельности в частной сфере.

Заявители Сидабрас и Дзяутас до распада СССР действительно работали в КГБ, но при этом не было доказано, что они не лояльны к новому государству. На этом основании они и обратились в Европейский суд. Они посчитали дискриминационными ограничения, касающиеся трудовых отношений и возможности зарабатывать на жизнь, что несло определенные негативные последствия для их частной жизни, которая защищается ст. 8 Европейской Конвенции.

• Дискриминация, различие – в чем разница для ЕСПЧ? >>

Другой пример касается права на социальное или пенсионное обеспечение, что тоже не предусмотрено напрямую Европейской конвенцией. Однако, в деле «Карсон и другие против Великобритании» заявители сочли, что подверглись дискриминации в связи с местом их проживания, когда им отказали в индексации их пенсий. Другим пенсионерам, проживающим в Соединенном Королевстве или в странах, с которыми у Великобритании заключены соглашения о перерасчете пенсий, при тех же условиях и на тех же основаниях пенсии индексируются согласно установленным в Соединенном Королевстве правилам.

Для пенсионеров, проживающих в странах, с которыми такого соглашения у Великобритании нет, размер получаемой ими базовой государственной пенсии был зафиксирован на момент их выезда из Соединенного Королевства и пересмотру не подлежал. Карсон и 12 других заявителей провели большую часть своей трудовой жизни в Соединенном Королевстве и полностью выплатили взносы по национальному страхованию еще до выезда в страны (Южная Африка, Австралия, Канада), с которыми соглашений о перерасчете пенсий у Великобритании не было.

И в этом случае, ЕСПЧ признал: если материальное право государством гарантировано на определенных для всех основаниях, то оно должно распространяться на всех вне зависимости от места проживания – в Великобритании или вне нее. В противном случае у заявителей могли возникать проблемы в осуществлении их законных имущественных интересов.

Но тут вступает в силу протокол!

Чтобы лучше разобраться, каким образом Сидабрасу и Дзяутасу, а также Карсону и другим удалось отстоять свои права на недискриминацию в материальном праве, обратимся к упомянутому нами Протоколу к Европейской конвенции.

Как правило, если возникает вопрос, что же законодатели имели в виду под тем или иным положением правового акта, то лучше всего помогают разобраться пояснительные записки к ним. В данном случае нам поможет Пояснительный доклад к рассматриваемому нами Протоколу № 12 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее по тексту – Пояснительный доклад).

• «Превентивная дипломатия» в Эстонии: куда исчез Круглый стол нацменьшинств >>

Пояснительный доклад в п. 21 разъясняет нам, что положение о недискриминации Протокола предусматривает более общий подход, позволяющий распространять область защиты прав и свобод шире, нежели это признано в самой Конвенции.

А п. 22 уточняет, в каких случаях дискриминация может иметь место, и для защиты от нее можно использовать дополнительную область защиты, предусмотренную Протоколом, в частности:

• при нарушении любого права, специально гарантированного физическому лицу в национальном законодательстве;
• при нарушении права, которое явно вытекает из зафиксированного в национальном законодательстве обязательства властей, поступать тем или иным соответствующим образом;
• при злоупотреблении властью своими дискреционными полномочиями, то есть полномочиями, предоставляющими возможность действовать по собственному усмотрению (например, в примере «Карсон и другие…» – увеличение пенсионных выплат, а в примере «Сидабрас и Дзяутас против Литвы» — ограничение на деятельность, обеспечивающую право на частную жизнь);
• в результате любого другого действия или бездействия властей, например, при отсутствии оценки поведения сотрудников правоохранительных органов при разгоне митингов и демонстраций и в результате принятия соответствующих мер к ним.

Таким образом, именно положение Дополнительного протокола № 12 к Конвенции обеспечило Европейскому суду по правам человека в приведенных выше примерах провести анализ дел о дискриминации, идентичный анализу дел по статье 14 Конвенции.

Насколько поражаются те или иные группы в материальном праве и учитываются ли их имущественные интересы в связи с оказываемым на них политическим, социальным или каким-либо иным давлением?

К примеру, не является ли таковым давлением отказ в компенсации периода обязательной «самоизоляции» не вакцинированным людям и, как следствие, ущемлением их материального права по аналогии с вышеупомянутыми решениями ЕСПЧ?

В пылу «административного восторга» чиновников не подвергаются ли разного рода дискриминации люди, по тем или иным причинам отказывающиеся от «добровольной» вакцинации, и возможно ли использование дополнительной области для их защиты, предусмотренной Дополнительным протоколом № 12?

Будут ли ответы на эти вопросы – время покажет.

* Все материалы рубрики «Право на защиту» предоставлены Центром информации по правам человека и публикуются в авторской редакции. Авторы статей – Алексей и Лариса Семеновы, Елена Каржецкая и Елена Ежова.

Эксперты прокомментировали решение ЕСПЧ о дискриминации представителей сексуальных меньшинств в России

27 ноября Европейский Суд вынес Постановление по делу «Алексеев против России» (№ 14988/09), объединившему 51 жалобу от 7 заявителей на запрет российских властей на проведение публичных собраний ЛГБТ-сообщества, а также на дискриминационный подход к рассмотрению их заявлений.

Доводы сторон

В жалобах в ЕСПЧ, поданных в 2012–2015 гг., заявители указывали, что в 2009–2014 гг. российские власти отказывались утверждать даты и места проведения мероприятий, инициированных ЛГБТ-активистами, а суды при оспаривании заявителями запретов поддерживали позицию органов власти, причем решения ими выносились после даты предполагаемого проведения собрания. По мнению заявителей, в их отношении были нарушены ст. 11, 13 и 14 Европейской конвенции – право на свободу собраний и объединений, право на эффективное средство правовой защиты и запрещение дискриминации.

Они также отметили, что запрет на публичные мероприятия ЛГБТ в России стал законным после вступления в силу Федерального закона от 29 июня 2013 г. № 135-ФЗ «О внесении изменений в статью 5 Федерального закона “О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию” и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях защиты детей от информации, пропагандирующей отрицание традиционных семейных ценностей».

В качестве компенсации морального вреда заявители просили суммы от 5 тыс. до 500 тыс. евро. Николай Алексеев также указал на почтовые, транспортные расходы и судебные издержки и потребовал компенсации материального ущерба на сумму порядка 2 тыс. евро.

Правительство отметило, что местные власти не запрещали инициированные заявителями мероприятия, однако предупреждали о последствиях нарушения закона в случае их проведения, иногда предлагая изменить место события. Свою позицию они обосновывали необходимостью защитить интересы несовершеннолетних, которые могли быть нарушены «пропагандой гомосексуализма в общественных местах».

В постановлении ЕСПЧ отмечается, что Правительство, по сути, подтвердило позицию, ранее высказанную по делу «Баев и другие против России» (№ 67667/09). Напомним, тогда Правительство отмечало, что принятые меры были необходимы для защиты морали, поскольку открытое проявление гомосексуальности препятствует прививанию традиционных семейных ценностей. Также указывалось, что внутреннее законодательство направлено на защиту здоровья и прав других лиц, включая несовершеннолетних, которые могут быть подвержены давлению со стороны людей, имеющих намерения уговорить их изменить сексуальную ориентацию.

В деле «Алексеев и другие против России», по мнению Правительства, оспариваемые меры были соразмерны законной цели и не повлекли нарушения ст. 11 и 14 Конвенции. Претензии заявителей в отношении морального вреда оно сочло чрезмерными и необоснованными.

Решение ЕСПЧ

Европейский Суд учел прецедентную практику по рассматриваемому вопросу и признал нарушение ст. 11 и ст. 13, 14 в сочетании со ст. 11 Конвенции в отношении каждого заявителя. ЕСПЧ отметил, что запрет национальных властей на проведение публичных собраний ЛГБТ не является необходимым в демократическом обществе. Суд учел, что заявители подверглись необоснованной дискриминации по признаку сексуальной ориентации, что несовместимо со стандартами Конвенции, а также признал неэффективность внутренних средств правовой защиты в отношении их жалоб.

Кроме того, Европейский Суд сформулировал правило соблюдения заявителями 6-месячного срока при обращении в ЕСПЧ по делам, связанным с запретом проведения публичных мероприятий, инициированных ЛГБТ-активистами. В частности, его исчисление начинается с даты принятия органом власти решения об отказе в согласовании публичного мероприятия или даты, когда заявитель узнал об этом. В случае если заявитель, узнав об отказе, обратился в суд, но соответствующее уведомление органа власти к этому моменту еще не получил, 6-месячный срок следует исчислять с момента подачи иска.

Однако в компенсации морального ущерба ЕСПЧ заявителям отказал, пояснив, что признание нарушений Конвенции уже является справедливой компенсацией.

При этом в постановлении отмечается, что аналогичные нарушения были выявлены ранее и решение ЕСПЧ по ним до сих пор не исполнено. Комитет министров Совета Европы в 2016 г. призвал российские власти принять меры для обеспечения соблюдения прав на свободу собраний и защиту от дискриминации, но они до сих пор не приняты. Суд подчеркнул, что комитет продолжает наблюдение за исполнением постановления ЕСПЧ. По данному делу установлена расширенная процедура надзора.

Суд также отказался компенсировать материальный ущерб Николаю Алексееву, отметив, что между выявленным нарушением Конвенции и штрафом за административное правонарушение не установлено причинно-следственной связи. Суд также указал на то, что заявитель не представил документы, подтверждающие оказание ему юридической помощи, а сумма издержек не соответствовала принципу пропорциональности и адекватности.

Особые мнения судей

Постановление по делу содержит два особых мнения.

Судья Дмитрий Дедов подчеркнул необходимость поиска компромиссного решения по рассматриваемым вопросам. Он полагает, что компромисс может базироваться на взаимном уважении прав человека, в том числе представителей сексуальных меньшинств, которые не стремятся продвигать свой образ жизни, а скорее добиваются признания государством их гражданских прав – в частности на создание семейных отношений, которые отличаются от обычного представления о союзе между мужчиной и женщиной. «Я голосовал вместе с большинством, потому что некоторые мероприятия, организованные заявителями, были посвящены защите их прав, а не поощрению сексуальных отношений», – отметил судья.

Судья Хелен Келлер выразила несогласие с позицией ЕСПЧ по ряду вопросов. Так, она раскритиковала отказ Суда присудить справедливую компенсацию заявителям. Судья напомнила, что Конвенция предусматривает две отдельные функции Суда: определить, имело ли место нарушение основополагающего права, и обеспечить справедливое удовлетворение, если будет установлено нарушение. По ее мнению, ЕСПЧ выполнил первую функцию, установив структурную проблему в России, но необоснованно отказался от другой равнозначной функции – присудить справедливую компенсацию. Цель компенсации, полагает судья Келлер, состоит не только в восстановлении прав пострадавшего, но и в предотвращении государством новых нарушений Конвенции: «В конечном итоге я считаю, что компенсация за моральный вред привела бы к усилению защиты [прав меньшинств], дав России финансовый стимул для скорейшего исправления ситуации».

Комментарии экспертов

По словам правового советника ЛГБТ-группы «Выход» Максима Оленичева, Европейский Суд вновь обратил внимание российских властей на то, что запрет ЛГБТ-активистам проводить публичные мероприятия не соответствует стандартам демократического общества, и указал на наличие в России структурной проблемы, связанной с отказами в их согласовании. «У государства нет причин не согласовывать проведение таких акций. Обратный подход может свидетельствовать о необоснованном вмешательстве властей в право на свободу собраний», – полагает эксперт.

Кроме того, советник обратил внимание на уже не первое указание Европейского Суда снова, что в России отсутствуют эффективные и доступные средства правовой защиты в делах об отказе в согласовании публичных мероприятий и что обращение в национальные суды не приведет к восстановлению прав заявителей, поэтому можно сразу обращаться в ЕСПЧ в течение установленного 6-месячного срока.

Комментируя сформулированное ЕСПЧ правило соблюдения 6-месячного срока обращения в Суд по делам о свободе собрания по ЛГБТ-вопросам, нарушение которого влечет признание жалобы неприемлемой, Максим Оленичев отметил, что ранее Суд не предъявлял такое жесткое требование к России. В связи с этим он полагает, что постановление, с одной стороны, вносит ясность в вопрос соблюдения 6-месячного срока в таких ситуациях, а с другой – усложняет заявителям доступ к Европейскому Суду при оспаривании не соответствующих Конвенции решений национальных властей.

Юрист фонда «Общественный вердикт» Николай Зборошенко подтвердил, что проблема дискриминационного подхода к реализации права на свободу мирных собраний в России регулярно находит отражение в практике Суда и является системной. Он добавил, что в принципе это касается любых вопросов, «неудобных для российских властей».

Юрист поддержал особое мнение судьи Келлер в том, что возложение на Правительство обязанности принять меры общего характера не исключает необходимости восстановления нарушенных прав заявителей путем присуждения им справедливой компенсации. «Возможно, тем самым Суд предпринял попытку уменьшить поток однородных жалоб, поскольку отказ в присуждении компенсации в перспективе может повлечь уменьшение числа желающих обратиться с проблемами, в очередной раз поднятыми ЕСПЧ в данном деле», – пояснил он, добавив, что Минюст «не упустит возможность ухватиться за сформулированный Судом подход, как за соломинку» – и в делах представителей ЛГБТ, и в иных делах, связанных с реализацией права на свободу мирных собраний.

Максим Оленичев также согласился с выводами судьи Келлер: ЕСПЧ не должен ограничивать заявителей в защите своих прав, отказывая им в выплате компенсации. «В условиях, когда Россия давно не обращает внимание на оценку своих действий со стороны международного сообщества, одно лишь установление факта нарушения не поможет решить структурную проблему нарушения прав человека в России. В такой ситуации государство чувствует себя безнаказанно, продолжая игнорировать требования Конвенции, а ее граждане не получают защиту ни на национальном уровне, ни на уровне Европейского Суда. В этом проявляется кризис отношений между ЕСПЧ и Россией», – отметил он.

Комментируя особое мнение Дмитрия Дедова, эксперт отметил, что судья поддержал представителей ЛГБТ в защите своих прав: «Судья Дедов не против защиты ЛГБТ-людьми права на брак, и это несомненный прогресс».

По мнению Зброшенко, решение ЕСПЧ по делу «Алексеев и другие против России» вряд ли существенно повлияет на практику национальных административных и судебных органов, учитывая законодательные запреты на распространение информации по данной теме. Однако он добавил, что в связи с отдельными аспектами дела «Лашманкин и другие против России» было принято Постановление Пленума ВС РФ от 26 июня 2018 г. № 28, которое применяется как Верховным Судом, так и некоторыми нижестоящими судами.

Максим Оленичев высказался более категорично. По его мнению, этим постановлением ЕСПЧ только «пожурил» Россию: «По сути, оно не ставит перед государством вопросы о серьезном нарушении прав человека. Такие решения могут привести к еще большей девальвации правовых позиций ЕСПЧ и отказу России рассматривать Страсбургский суд как серьезный правозащитный институт».