Неисполнение предписания государственного органа

С 1 июля 2021 года действует новый Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ«О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248), которым был введен институт досудебного претензионного урегулирования. Разбираем, как в досудебном порядке оспорить предписания и действия контролирующих органов.

Необходимость досудебного оспаривания

Все последние годы процессуальное законодательство шло по пути введения максимально широкого претензионного порядка, который предшествует непосредственно подаче искового заявления. С одной стороны, подобным регулированием государство хочет разгрузить суды (которые завалены делами), с другой стороны, предоставить возможность контролирующему органу без суда устранить нарушения, которые (при более внимательном рассмотрении) могут оказаться существенными и которые в дальнейшем сможет отменить суд.

Нельзя сказать, что идея досудебного оспаривания является неординарной или не здравой. Однако специфика надзорных органов чаще всего исходит того, чтобы они считают себя правыми в любой ситуации. И пока не будет получена определенная статистика отмены предписаний самим органом в рамках досудебного оспаривания, говорить о преимуществах нового порядка, пожалуй, преждевременно. Есть все основания полагать, что, вводя такой подход на практике, создается лишь дополнительная бюрократическая процедура по отмене предписаний внутри органа, которая будет безрезультативной.

Досудебному обжалованию подлежат:

— решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий;

— акты по итогам контрольных (надзорных) мероприятий и предписания об устранении выявленных нарушений;

— действия (бездействия) должностных лиц при проведении контрольных (надзорных) мероприятий (п. 4 ст. 40 Закона № 248).

Важно отметить, что обжалование постановлений по делу об административном правонарушении, как и прежде, осуществляется в порядке главы 30 КоАП РФ («Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях»).

Одновременно досудебное обжалование можно не соблюдать, если в суд обращается гражданин, не осуществляющий предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 39 Закона № 248).

С учетом такого регулирования полагаем, что основная масса обжалований будет касаться отмены предписаний. При этом контрольный (надзорный) орган (далее – орган) может помимо выдачи предписания установить административное правонарушение и привлечь виновное лицо к ответственности.

Тогда для отмены предписания придется соблюдать досудебный порядок, а для отмены постановления о назначении административного наказания – подавать жалобу вышестоящему должностному лицу, либо сразу в суд, но уже без досудебного урегулирования (ст. 30.1 КоАП РФ).

Процедура досудебного оспаривания

Жалоба подается контролируемым лицом (управляющей компанией или ТСЖ):

— руководителю (заместителя руководителя) территориального органа либо вышестоящему органу (если обжалуется решение территориального органа);

— вышестоящему органу (если обжалуется действие (бездействие) руководителя (заместителя руководителя) территориального органа));

— руководителю органа (если территориального органа нет или решения приняты центральным аппаратом) (п. 2 ст. 40 Закона № 248).

Закон выделяет два способа подачи жалобы:

В электронном виде с использованием портала Госуслуг.
В электронном виде с использованием регионального портала Госуслуг.

При подаче жалобы организацией она должна быть подписана усиленной квалифицированной электронной подписью (п. 1 ст. 40 Закона № 248).

В этих требованиях проскальзывает стремление государства отказаться от традиционного бумажного формата подачи жалоб,а также попытка автоматизировать данный процесс. С другой стороны, тотальный перевод жалоб в цифру способен создать проблемы многим ТСЖ, которым будет непросто освоиться с требованиями электронного вида.

Сроки подачи жалобы:

— жалоба на решение о проведении контрольных (надзорных) мероприятий может быть подана в течение 30 календарных дней со дня, когда контролируемое лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав;

— жалоба на предписание органа может быть подана в течение 10 рабочих дней с момента получения контролируемым лицом предписания (п. 5 и 6 ст. 40 Закона № 248).

Нужно учитывать, что в силу п. 1 ст. 165.1 ГК РФ, сообщение считается доставленным и в тех случаях, если оно поступило лицу, которому оно направлено (адресату), но по обстоятельствам, зависящим от него, не было ему вручено или адресат не ознакомился с ним. Таким образом, с большой долей вероятности возвращение в орган неполученного предписания будет трактоваться как его доставка заинтересованному лицу.

Закон № 248 допускает восстановление пропущенного срока на подачу жалобы, если на то были уважительные причины. Тогда к жалобе прилагается ходатайство. Если заинтересованное лицо отзовет поданную им жалобу, то ее повторное направление по тем же основаниям не допускается (п. 7 и 8 ст. 40 Закона № 248)

Новый порядок предполагает возможность приостановления исполнения обжалуемого решения контрольного органа, т.е. некие досудебные обеспечительные меры. Чтобы их применить, необходимо подать отдельное ходатайство о приостановлении исполнения обжалуемого решения органа. Оно рассматривается в 2 рабочих дня, в течение которых орган либо принимает решение о приостановлении исполнения (предписания), либо решение об отказе в этом. Информация о принятом решении направляется в течение одного рабочего дня с даты его принятия (п. 9 и 10 ст. 40 Закона № 248).

Требования Закона № 248 к форме и содержанию жалобы

Обязательные требования (реквизиты) жалобы включают:

1) наименование органа, ФИО должностного лица, решение и (или) действие (бездействие) которых обжалуются;

2) наименование организации-заявителя, сведения о месте ее нахождения этой организации, либо реквизиты доверенности и ФИО лица, подающего жалобу по доверенности, желаемый способ осуществления взаимодействия на время рассмотрения жалобы и желаемый способ получения решения по ней;

3) сведения об обжалуемых решении и (или) действии (бездействии) должностного лица, которые привели или могут привести к нарушению прав контролируемого лица, подавшего жалобу;

4) основания и доводы, по причине которых заявитель не согласен с решением и (или) действием (бездействием). Заявителем могут быть представлены документы (при наличии), подтверждающие его доводы, либо их копии;

5) требования лица, подавшего жалобу;

6) учетный номер контрольного (надзорного) мероприятия в едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий, который можно проверить на сайте https://proverki.gov.ru/ (п. 1 ст. 41 Закона № 248).

Дополнительным требованием к жалобе является отсутствие нецензурных либо оскорбительных выражений, угроз жизни, здоровью и имуществу должностных лиц органа либо членов их семей (п. 2 ст. 41 Закона № 248).

Для рассмотрения жалобы орган использует «подсистему досудебного обжалования» в течение 20 рабочих дней со дня ее регистрации. В редких случаях срок рассмотрения жалобы может быть продлен еще на 20 рабочих дней (п. 1 и 2 ст. 43 Закона № 248).

Орган вправе запросить у контролируемого лица дополнительную информацию и документы, относящиеся к предмету жалобы. В этом случае течение срока рассмотрения жалобы приостанавливается с момента направления запроса. Неполучение информации и документов, относящихся к предмету жалобы не является основанием для отказа в рассмотрении жалобы (п. 3 ст. 43 Закона № 248).

По итогам рассмотрения жалобы орган принимает одно из следующих решений:

1) оставляет жалобу без удовлетворения;

2) отменяет решение полностью или частично;

3) отменяет решение полностью и принимает новое решение;

4) признает действия (бездействие) должностных лиц органов незаконными и выносит решение по существу, в том числе об осуществлении при необходимости определенных действий (п. 6 ст. 43 Закона № 248).

При этом само решение органа размещается в личном кабинете заявителя жалобы не позднее одного рабочего дня со дня его принятия (п. 7 ст. 43 Закона № 248).

Обязанность доказывания законности и обоснованности принятого решения возлагается на орган. Иными словами, в случае отказа по жалобе заявителя – должны быть представлены соответствующие мотивировки, со ссылкой на закон (п. 5 ст. 43 Закона № 248).

Закон № 248 предполагает большой перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы (поэтому крайне важно соблюсти все требования в полном объеме):

— истечение сроков подачи жалобы и отсутствие ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы;

— отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы;

— заявление об отзыве жалобы, поступившее до принятия решения по жалобе;

— наличие решение суда по вопросам, поставленным в жалобе;

— ранее в уполномоченный орган была подана другая жалоба от того же контролируемого лица по тем же основаниям;

— жалоба содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностных лиц контрольного (надзорного) органа, а также членов их семей;

— ранее получен отказ в рассмотрении жалобы по тому же предмету, а в новой жалобе не приводятся новые доводы или обстоятельства;

— жалоба подана в ненадлежащий уполномоченный орган;

— законодательством Российской Федерации предусмотрен только судебный порядок обжалования решений контрольного (надзорного) органа (п. 1 ст. 42 Закона № 248).

Отказ в рассмотрении жалобы означает, что досудебный порядок обжалования является несоблюденным, а потому судебного обжалования решений быть не может.

Безусловно, Закон № 248 создаст дополнительные сложности и потребуется определенный период на адаптацию к новым нормам. В то же время мы опасаемся формального характера рассмотрения жалоб, при котором их подача в орган станет лишь частью общего церемониала, необходимого по форме, но бесполезного по существу.

Автор: Павел Кузнецов, управляющий многоквартирными домами, автор книги «Управление многоквартирным домом: настольная книга управдома», преподаватель Русской школы управления, член экспертного совета Ассоциации «Р1», кандидат наук

Прокурор разъясняет — Прокуратура Московской области

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предпринимателю, который допустил нарушение обязательных требований, должностными лицами контролирующего (надзорного) органа выдается предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего надзор (контроль) согласно статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для привлечения предпринимателя к ответственности в пределах санкции, предусмотренной соответствующими частями названной статьи.

В статье 19.5 КоАП РФ виды административной ответственности размежеваны в зависимости от полномочий контролирующих органов
и оберегаемых ими общественных отношений.

К примеру, в отдельные нормы вынесена ответственность
за невыполнение предписаний органов, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг, ветеринарного надзора, федерального государственного пожарного надзора, контроля (надзора) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, надзора
за соблюдением трудового законодательства и т.п.

По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности по делу об административном правонарушении, составляет
два месяца, а если дело рассматривается судом – три месяца. При этом
в статье 4.5 КоАП РФ регламентированы особенности, в соответствии
с которыми давность привлечения к ответственности, исходя из сферы нарушенных законов, составляет один, два, три и шесть лет.
Так, например, за нарушение законодательства о пожарной безопасности,
о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле
срок давности составляет один год, а за нарушение законодательства
о противодействии коррупции – 6 лет.

В правоприменительной практике порядок применения сроков
давности привлечения к ответственности трактовался по-разному, встречались случаи, когда за невыполнение предписания применялся годичный срок давности. Обосновывалось такое применение тем,
что в предписании содержались требования об устранении нарушений законов, за неисполнение которых срок давности привлечения
к административной ответственности составляет один год со дня совершения правонарушения (например, законодательство о градостроительной деятельности, о техническом регулировании и т.п.).

Однако Конституционный Суд Российской Федерации в Определении
от 26.03.2019 № 823-О указал, что закрепление специальных (особых) сроков давности привлечения к административной ответственности, производных
от нарушения законодательства Российской Федерации того или иного вида,
не влечет за собой применения специальных сроков и определяется
по общему правилу.

Данная позиция была применена Верховным Судом Российской Федерации при принятии судебного решения по жалобе предпринимателя.

Таким образом, ответственность за совершенное правонарушение, предусмотренное статьей 19.5 КоАП РФ, может наступить лишь в пределах двух и трех (если дело рассматривается судом) месяцев со дня
его совершения.

Вконтакте
LiveJournal
Facebook
Twitter

Прокуратура
Московской области

Прокуратура Московской области

10 декабря 2019, 18:11

Срок давности привлечения к административной ответственности за невыполнение предписания, выданного для устранения выявленных нарушений независимо от регулируемой сферы, составляет три месяца

Неисполнение предписания государственного органа является правонарушением против порядка управления независимо от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений

Неисполнение предписания государственного органа является правонарушением против порядка управления независимо от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений // Обзор дела № А59-5844/2018

Административный орган обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), за невыполнение в установленный срок законного предписания.

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 23.11.2018 по делу N А59-5844/2018, оставленным без изменения постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 по тому же делу, общество привлечено к административной ответственности.

Арбитражный суд Дальневосточного округа постановлением от 13.05.2019 оставил без изменения решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции.

Определением Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 12.11.2019 N 303-ЭС19-11369 по делу N А59-5844/2018 решение Арбитражного суда Сахалинской области от 23.11.2018, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 и постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13.05.2019 по тому же делу отменены, в удовлетворении заявления административного органа отказано.

Доводы Верховного Суда:

Рассматривая настоящий спор, признав доказанным факт неисполнения обществом в установленный срок законного предписания административного органа, суды пришли к выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения и привлекли общество к указанной административной ответственности, с учетом того, что срок давности привлечения к административной ответственности за совершение вменяемого правонарушения в силу части 1 статьи 4.5 КоАП РФ составляет один год.

Между тем, по смыслу Определения Конституционного Суда РФ от 26.03.2019 N 823-О федеральный законодатель, предусмотрев в статье 19.5 КоАП РФ административную ответственность за невыполнение предписания государственного органа, отнес данное административное правонарушение к правонарушениям против порядка управления. Соответственно, привлечение к административной ответственности предполагается именно за само по себе формальное невыполнение предписания публичного органа, которое не может зависеть — в том числе применительно к срокам давности — от наступления тех или иных последствий допущенных нарушений.

С учетом изложенного срок давности привлечения к ответственности по вмененной части статьи 19.5 КоАП РФ составляет три месяца, который на момент привлечения общества к ответственности был пропущен.

Таким образом, с учетом наличия обстоятельства, исключающего в силу пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении, привлечение общества к ответственности произведено необоснованно.

Потенциальные риски повторного неисполнения предписания контролирующих государственных органов в рамках действующего КоАП

Характерной особенностью российского государственного устройства выступает большое количество различных контролирующих организаций, работающих на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. Одним из результатов их деятельности становится внесение разнообразных предписаний в адрес частных лиц, ИП или организаций.

Невыполнение законных требований надзорных инстанций чревато малоприятными последствиями для нарушителей. Тем более – если речь идет о повторном неисполнении предписания, которое наказывается в рамках действующего КоАП.

Правовое регулирование вопроса

Ответственность за рецидив в части невыполнение предписаний, вынесенных контролирующим или надзирающим государственным органом, регламентируется Кодексом об административных правонарушениях. Конкретные санкции определяются статьей 19.5 актуальной редакции КоАП РФ.

Важно отметить, что в статье содержатся несколько пунктов. Каждый из них предусматривает наказание при невыполнении предписания конкретной государственной инстанции. К их числу относятся антимонопольные службы, Банк России, органы строительного надзора и т.д.

Возможные штрафные санкции

Общее количество пунктов в статье 19.5 равняется 35. Поэтому перечислить все возможные наказания за повторное неисполнение предписаний, установленные КоАП, достаточно проблематично. Большая их часть предусматривает санкции в виде административного штрафа.

Например, неисполнение предписания регулятора финансового и страхового рынков страны – Центробанка России – регламентируется ч.9. ст. 19.5 КоАП РФ и предусматривает штраф, величина которого зависит от статуса нарушителя. Должностному лицу придется заплатить 20-30 тыс. руб., организации – 500-700 тыс. руб.

Для некоторых категорий нарушителей установлены более щадящие наказания, установленные п. 9.1. данной статьи. Речь идет о штрафе в размере 5-10 тыс. руб. (для должностных лиц) и 50-100 тыс. руб. (для организаций).

Схожие штрафные санкции предусмотрены и другими пунктами статьи 19.5. Важно отметить, что в ряде случаев наказание предусматривает не наложение штрафа, а дисквалификацию правонарушителей на определенное время. Минимальная продолжительность отстранения от профессиональной деятельности составляет один год. Максимальный срок дисквалификации за повторное невыполнение предписания контролирующего или надзорного органа, установленный КоАП РФ, составляет три года.

Как избежать или минимизировать негативные последствия?

Как было отмечено выше, возможные штрафные санкции за рассматриваемое административное правонарушение устанавливаются в 35 пунктах статьи 19.5 Самостоятельно разобраться в правовых нюансах их практического применения далеко не просто. Поэтому намного правильнее обратиться за помощью к профессионалам из солидной юридической компании.

Такой подход к решению проблемы позволит одновременно решить сразу несколько задач. Первая заключается в правовой экспертизе законности вынесенного в адрес клиента предписания. Вторая состоит в определении целесообразности его обжалования, в том числе – посредством обращения в суд. Третья предусматривает юридическую оценку последствий невыполнения предписания, если оно вынесено на законном основании. Полученная информация позволит принять взвешенное решение и минимизировать возможные негативные последствия.